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[대학의 과거와 미래]②위기는 이미 시작되었다

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[대학의 과거와 미래]②위기는 이미 시작되었다

2020.10.06 11:00

 

미국 애리조나주립대 썬더버드경영대학원의 아바타 졸업식. 애리조나주립대 제공
대학들은 변화의 흐름에 적응하지 못해 도태되기도 하고, 때론 적응하면서 살아남아 왔다. 사진은 지난 5월 미국 애리조나주립대 썬더버드경영대학원의 아바타 졸업식 모습이다. 애리조나주립대 제공

2020년 대학은 다양한 위기에 직면하고 있다. 그리고 위기의 강도는 코로나19로 더욱 증폭되고 있다. 지금의 대학이 중세 대학처럼 서서히 쇠락해 갈 것이라는 전망과 ‘파괴적 혁신’을 통해 그 모습이 현격히 변화될 것이라는 주장이 힘을 얻고 있다. 1997년 미국 경영학자 피터 드러커는 30년 후 대학 캠퍼스는 역사적 유물이 될 것이며, 현재의 대학은 살아남지 못할 것이라고 주장했다. 그럼에도 역사적으로 강인한 생명력을 보여 준 대학은 어떻게든 살아남을 것이다. 카네기 재단이 1960년대 제출한 보고서에 따르면 1530년부터 430여 년 동안 지속해서 운영된 기관은 66개다. 로마 가톨릭 교단, 루터 교단, 아이슬란드 의회, 맨섬 의회를 제외한 나머지 62개가 모두 대학이었다는 사실은 대학의 생명력이 간단치 않았음을 실증한다.

 

실제 역사에서 대학들은 변화의 흐름에 적응하지 못해 도태되기도 하고, 때론 적응하면서 살아남아 왔다. 14세기 후반, 흉작과 기근, 긴 전쟁과 인구 감소, 흑사병 창궐은 대학이 부딪친 첫 번째 시련이었다. 세계 최초의 대학인 볼로냐대는 이 시기에 명목상으로만 존립할 만큼 쇠락했다. 17세기 30년 전쟁의 무대였던 독일은 인구의 3분의 1이 감소하고 300여 개의 연방 국가로 분할되는 극심한 정치적 혼란을 겪었다. 당시 경제적으로 무기력해진 주요 도시들은 인구를 증가시키는 경제 회생 방책으로 대학을 활용하기도 했다.

 

세계에서 가장 우수한 대학으로 손꼽히는 옥스퍼드대와 케임브리지대는 18세기와 19세기 초반, 급격한 산업화와 국민국가의 도래라는 인류사적 전환기에 대응하지 못하고, 고전 교양 교육과 성직자 배출이라는 중세적 역할에 집착하며 ‘구시대의 유물’이라는 오명을 듣기도 했다. 런던대와 스코틀랜드의 대학들에 실용 학문의 권위를 모두 빼앗겼다가, 19세기 말, 정부의 개입과 적극적인 행정적 재정적 지원 그리고 내부의 혁신을 통해 20세기 최고의 대학으로 재도약할 수 있었다. 19세기 미국 정부의 고등교육 혁신 사업이었던 ‘모릴 법안’은 당시 미국의 주요 산업이었던 농업과 공업에 필요한 인력 수급을 목적으로 입안되었으며, 미국의 모든 주가 적어도 하나의 공립대학을 설립할 수 있는 법적 재정적 기반이 되었다. 

 

2차 세계대전 이후 전 세계적으로 대학의 규모가 확대되며 크게 발전한 것은 대학 교육의 수요자인 20대 인구가 많이 증가한 것이 가장 결정적인 요인이었다. 대학의 성장과 쇠락에서 무엇보다 인구구조는 핵심적인 요인으로 작용해왔다. 그런 점에서 전례 없는 속도로 고령화되고 있는 한국의 인구구조는 국내 대학의 미래에 가장 위협적인 요인이다.

 

2019년 대통령 직속 저출산고령사회위원회는 여성 한 명이 평생 낳을 것으로 예상하는 자녀 수인 합계출산율이 0.97명으로 떨어졌다고 발표했다. 조사를 시작한 1970년 4.53명이었던 합계출산율은 1980년 2.82명, 1990년 1.57명, 2000년 1.48명, 2010년 1.23명, 2017년 1.05명까지 지속해서 감소하다 2018년 마침내 1명 선이 무너졌다. 경제협력개발기구(OECD) 35개 회원국의 평균인 1.68명을 크게 밑도는 최하위에 해당하는 위치다.

 

인구 절벽에 따른 생산가능인구의 급격한 감소는 어떤 변화보다 한국 사회에 부정적인 영향을 끼칠 것이다. 출산율 감소는 무엇보다 대학의 미래에도 직접적이면서 부정적인 영향을 미친다. 출생아 수를 중심으로 대학 진학 연령 인구를 살펴보면 1955년 출생아 수가 처음으로 90만 명을 넘었고 1960년 108만 명으로 정점을 찍은 뒤, 1974년까지 출생아 수는 90만 명 이상이 유지됐다. 

 

1955년부터 1974년까지 베이비붐 세대가 대학 진학 나이가 된 1974년부터 1993년까지 한국 대학들은 넘쳐나는 진학 수요로 대학 입학 경쟁률이 매우 높아 대학이 지속적으로 확장됐다. 하지만 그 뒤 출생아 수는 1984년까지 계속 감소해서 67만4000명이 된 후 2000년까지 60만 명대를 유지하다가 2001년 55만9000명, 2002년 49만6000명으로 급격히 감소했다. 2016년에는 40만6000명으로 40만 명대를 유지했으나, 이마저도 2017년 35만7000명, 2018년에는 32만5000명까지 떨어졌다. 

 

이처럼 계단식으로 감소하고 있는 출생아 수를 고려하면 1984년 출생아가 대학 진학 나이가 되는 2003년, 2002년 출생아가 대학 진학 나이가 되는 2021년, 2018년 출생아가 대학 진학 나이가 되는 2037년에는 대학 진학 수요가 급감하면서 대학들이 또다시 위기를 겪을 것을 알 수 있다.

교육부는 꾸준한 인구 감소 불구하고 1996년에는 정원 확대, 2014년 정원 축소라는 두 가지 정반대 방향으로 대응했다. 1995년 발표한 ‘5.31 교육개혁안’에서는 대학설립 준칙주의와 정원 자율화를 도입해 대학 설립 기준을 완화하며 정원 확대를 추진했다. 대학설립 준칙주의는 대학 부지, 교육용 건물, 교원, 수익용 기본 재산 등 네 가지 조건만 충족하면 대학 설립을 인가해 주는 방식이다. 이전까지는 대학 설립 예고제라는 방식을 따랐고, 네 가지 조건 외에 도서, 기숙사, 실험 실습 설비, 교재 교구 확보 기준이 있었다. 또 설립 계획부터 최종 설립까지 단계별로 승인을 받아야 최종 설립이 가능했다. 이것과 비교하면 대학 설립 기준이 매우 완화된 것이다.

 

그 결과 1997년부터 2014년까지 61개 사립대학 및 전문대학이 설립됐다. 2015년 기준으로 전체 사립대와 전문대의 약 5분의 1이 대학설립 준칙주의 도입 이후 설립된 것이다. 대학 설립 요건을 완화한 이 조치는 부실 대학들을 양산하는 계기가 되었다. 대학설립 준칙주의 도입 이후 설립된 사립대학 중 24개 대학은 2015년까지 ‘부실 대학’에 선정되거나 다른 대학에 통폐합 또는 폐교되는 순서를 맞았다. 교육부는 이와 별도로 1990년대 개별 대학의 정원 확대에 유연한 모습을 보였는데, 이로 인해 1990년 35만 명이던 입학 정원이 급격히 늘었다. 1996년 교육부는 대학의 교육 여건을 평가하여 계열별 증원 규모를 통보하는 포괄승인제를 시행했다. 1997년부터는 대학이 일정한 교육 여건만 갖추면 증원 규모까지 대학 자율로 결정할 수 있도록 허용했다. 이 두 가지 정책의 결과 1995년 49만8000명이었던 대학 입학 정원은 2002년 65만6000명으로, 15만8000명이 늘었다. 

 

수능이 끝나고 수험생들과 학부모가 대학별 지원 전략을 세우기 위해 입시 설명회에 참석한 모습이다. 연합뉴스 제공
수능이 끝나고 수험생들과 학부모가 대학별 지원 전략을 세우기 위해 입시 설명회에 참석한 모습이다. 연합뉴스 제공

1996년 나온 ‘신교육체제 수립을 위한 교육개혁 보고서’에서도 2003년부터 대학 입학 정원이 대입 지원자보다 많아질 것으로 전망됐음에도 대학설립 준칙주의와 대학 입학 정원 자율화를 시행했다는 것은 교육부의 큰 실책으로 평가된다. 두 가지 정책은 앞서 언급한 부실 대학을 양산했을 뿐 아니라 대학 정원의 수도권 집중과 지방대 침체로 이어지는 결과를 낳았다. 수도권의 확대된 정원은 경쟁력이 유지된 반면, 지방에서 확대된 정원은 2003년 이후 입학 정원이 대입 지원자보다 많아진 상황에서 경쟁력을 잃었다. 지방 사립대는 2003년 이후 정원 모집에 어려움을 겪고 있고 교수들의 주요 업무 중 하나가 특성화 고교를 방문해 학생들을 모집하는 것이 될 만큼 심각하다. 정원 모집에 실패하는 지방 사립대 학과 수는 2021∼2022년 더욱 증가할 것으로 예상된다. 

 

대학설립 준칙주의와 대학 정원 자율화 실패는 1996년 당시 문민정부가 추진한 세계화와 신자유주의 정책과 맥이 닿아 있다. 1980년대 미국과 영국을 중심으로 세력을 확대한 신자유주의는 문민정부의 경제협력개발기구(OECD) 가입을 위한 민간주도 자본주의라는 새로운 틀로 포장해 비판 없이 수용했다. 30년간이 넘는 군사정권의 경제 패러다임이던 국가주도 자본주의 발전국가 모델을 벗어 던지려던 시도였지만, 준비 없는 세계화와 자본시장의 급진적 개방은 1997년 ‘IMF 사태’라는 외환 위기를 초래했다. 준비 없는 신자유주의적 시장 중심 개혁이 고등교육 혁신에 적용된 것이 대학설립 준칙주의와 대학 정원 자율화였다.

 

2003년쯤에는 입학 정원이 대학 지원자보다 많아질 것을 예상하면서도, 대학설립 준칙주의와 대학 정원 자율화를 시도한 이유는 자유시장주의적 접근이 전체적인 교육의 질을 향상할 것이라는 신자유주의적 믿음과, 미국과 일본의 대학 정책 변화를 답습한 것으로 판단된다. 미국의 경우 1981년 레이건 정부의 등장 이후 고등교육을 자유시장주의적 접근으로 해결하려는 시도가 진행되고 있었다. 일본에서는 1991년 대학 설치 기준 간소화가 시행되고 대학 정원 규제가 완화되면서, 사립대 수와 대학 입학 정원이 급격히 증가했다. 이후 일본에서 대학 교육의 보편화와 시장 원리에 기반한 대학 간 경쟁이 시작되었던 것을 고려하면, 정부가 미국과 일본의 움직임을 시대적 조류로 판단했을 것으로 추정된다.

 

하지만 시장주의적 개혁론자들이 간과한 사실들이 있었다. 하나는 전 세계에서 대학 문제를 자유시장주의적 접근으로 해결하려는 나라는 미국과 일본 정도였으며, 1980년대 신자유주의 광풍의 한 축이었던 영국조차 자유시장주의적 해결 방법은 고려하지 않았다는 점이다. 영국의 경우 재정 지원 평가를 위한 공개와 경쟁, 등록금 부과라는 시장주의적 요소를 도입했지만, 대학의 핵심 가치는 공공성에 있다는 흔들림 없는 인식을 하고 있었다. 영국에는 실질적으로는 사립대학이 없다는 사실이 이를 뒷받침한다. 또 다른 하나는 미국과 일본은 분권적인 지역 구조로, 한국처럼 수도권 집중 현상으로부터 자유로운 국가들이다. 따라서 대학 양극화가 지역적으로 나타날 가능성이 적은 국가들이라는 점이다.

 

또 한국 사립대학의 지배 구조는 미국의 영리 목적 대학과 거의 일치해 대학을 사업체 또는 사유재산으로 인식해 이의 보존과 증식을 목표로 한다는 점이다. 공적인 성격이 강한 미국의 전통적인 사립대학과 전혀 다른 성격을 갖고 있어, 정원 자율화를 사유재산 증식의 기회로 인식했다는 점이다. 대학 문제에 자유시장주의적 방법을 사용한 미국과 일본 모두 실패를 겪게 된다는 사실도 간과했다. 미국은 영리 목적 대학이라는 비정상적인 교육기관의 난립을 초래했고, 대학 등록금이 폭등해 현재까지 평균적인 대학들이 위기를 겪고 있는 원인이 됐다. 일본의 사례는 더욱 극적인데, 1991년 대학 설치 기준 간소화 이후 사립대가 난립하는 상황에서도 일본 정부는 2000년대 초반까지 신규 분야에 대한 대응을 이유로 대학 증설을 허용했다.

 

픽사베이 제공
픽사베이 제공

일본은 대학 진학 인구가 1992년 205만 명을 정점을 찍은 뒤 지속해서 줄어 2004년에는 141만 명까지 감소했고 난립하던 사립대들은 편법을 사용해 정원을 충원하거나, 파산하거나, 폐교하는 혹독한 시간을 겪었다. 2004년 기준으로 일본 4년제 사립대의 29%가 입학 정원 미달이었고 대학에 따라 정원 미달이 전체 정원의 20∼30%에 이를 만큼 심각했다. 이는 어쩌면 2021학년 이후 국내 대학들이 겪을 상황이다. 흥미로운 사실은 일본에서 난립하던 사립대학들은 한국 대부분의 사학 재단과 마찬가지로 가족이 지배하는 사학 재단들이 설립한 것들이고 이들이 대학 설립 간소화와 대학 정원 자율화를 재단이 성장할 기회로 삼았다는 점이다. 미국의 영리 목적 대학과 일본 사학 재단이 설립한 사립대학, 한국 대부분 사립대학이 비슷한 성격을 갖고 있다는 점은 인구 구조의 변화에 대응하는 대학 정책에서 꼭 고려해야 할 사항이다.

 

결국 1996년에 시작한 대학설립 준칙주의와 대학 정원 자율화는 앞서 언급한 바와 같이 부실 대학의 양산과 지방 사립대학의 위기, 대학 정원의 수도권 집중 같은 상처만 남기고 2003년 중지됐고 교육부는 급감하는 대학 진학 인구를 고려하여 2014년 1월, ‘대학 구조 개혁 추진계획’을 발표했다. 이 계획에 따라 2014년부터 2022년까지 총 16만 명의 대학 정원을 3단계에 거쳐 감축하는 것을 목표로 한다. 흥미로운 사실은 줄이겠다는 정원이 1996년∼2002년 정부가 추진하던 대학설립 준칙주의와 정원 자율화를 통해 증가했던 정원인 15만8000명과 거의 일치한다는 점이다. 1996년의 신자유주의적 정원 확대가 완벽한 실패였음을 자인하는 듯하다. 

 

현재 진행 중인 정원 축소 정책을 수행하는 데 참고할 사항은 해외의 사례와 과거의 실패에서 얻을 수 있다. 먼저 정원 축소 정책은 정부가 주도해야 한다는 점이다. 대학은 공익성을 갖는 기관이라는 사실을 인식하고 대학의 정원 조정을 시장에 맡기는 실수를 되풀이해서는 안 된다. 지방 국립대학과 지방 사립대에 대한 명확한 규정에 기반한 배려가 필요하며, 차별화된 교육 모델을 제안하는 대학들에 대한 예외적 지원이 필요하다. 대학의 미래는 분권화된 지역성과 다양성이 핵심 가치가 될 것이기 때문이다. 또한, 영리 목적 대학의 성격을 가진 한국의 기업형 사립대의 성격에 대한 명확한 이해가 필요하다.

 

대학을 사업체와 사유재산으로 인식하는 기업형 사학 재단은 법리와 일치하지 않는 소유 의식이 있다. 대학이 확장되는 시기였던 1990년대까지 재산 증식을 위해 학위 장사, 입시 부정, 불법 편입학과 같은 탈법과 불법을 일삼았고, 마찬가지로 대학이 급격히 축소되는 2021년 이후 재산 유지를 위해 탈법과 위법의 경계를 넘나드는 행태가 나타날 것으로 예상한다. 일본의 경우 일부 사립대학들이 중국인들로 정원의 90%를 채운 사례, 미국 영리 목적 대학들의 과장 광고, 통계 조작, 정부 로비가 그런 사례들이다. 이런 부정적인 행태에 대한 선제 대응이 필요하며, 지배 구조의 다양성을 확보하는 기회로 삼아야 한다.

 

정원 축소를 위한 대학 평가와 구조 조정에서 있어, 지방 대학에 배려를 전제로, 공개와 경쟁이라는 시장의 방식을 적용해야 한다. 대학 평가 때 10여 명의 평가 위원이 제안서를 검토하는 방식에서 벗어나, 평가 대학을 졸업한 학생들에 대한 정보 공개와 해당 대학이 수행한 연구 실적 공개 그리고 차별화된 교육 모델의 평가를 통한 열린 경쟁이 적용되어야 한다. 대학의 구조 조정은 시장의 구조 조정 방식인 파산과 폐업처럼 신속하게 진행되도록 법령이 정비되어야 한다. 또한, 인구구조의 급격한 변화로 야기되는 2021년의 대학 위기를 대학들이 성장하고 체질을 바꿀 수 있는 혁신의 계기로 활용해야 한다. 이를 위해 위기를 기회로 바꾸는 세밀한 전략이 필요하다. 무엇보다 한국 대학들의 지배 구조를 다양화하고 민간투자 주도로 고등교육을 유지해 온 재정 정책을 정부 투자 주도로 정상화하는 기회로 삼아야 한다.

 

대학의 역할과 기능에 대한 변화와 혁신 그리고 대학 교육의 내용과 교육 방식의 다양성을 확보해야 하며, 대학의 연결 능력을 강화할 수 있는 교육과 연구 프로그램에 재정 지원을 고려해야 한다. 학생 교환프로그램, 세계적 연구 대학 설립 시도 등이 그런 사례이다. 일본의 ‘일억 총활약사회 대책’처럼 교육의 질을 높여서 개별 학생의 역량 강화하는 정책, 싱가포르의 ‘스킬퓨처(SkillFuture)’ 프로그램과 같이 대학이 평생고등교육기관의 역할을 담당하는 직무 역량 강화 정책, 선진국들이 시행하고 있는 유학생들의 증가를 선순환시킬 수 있는 장기적 정책도 참고할 만하다

 

대학은 사라지지 않지만 동시에 혁명적인 변화는 피할 수 없을 것으로 예상된다. 그리고, 그 변화의 속도는 코로나19로 가속되고 있다. 결국 변화의 흐름을 주도하면서 적응하는 대학들과 변화의 격랑 속에서 도태되어 사라지는 대학들로 구분될 것이다.

 

허준 연세대 건설환경공학과 교수
허준 연세대 건설환경공학과 교수

*이 연재는 지난 6월 5일 출판된 필자의 저서《대학의 과거와 미래》에서 발췌한 것입니다.  

 

※필자소개 

허준 연세대 건설환경공학과 교수.  대학에서 공간 정보 취득, 관리, 분석, 시각화, 활용과 관련한 교육과 연구를 하고 있다. 미국 공간정보 벤처 기업에서 5년간 기술총괄이사로 일했다. 연세대 오픈스마트에듀케이션(OSE) 센터장, 교육부 한국형 온라인공개강좌(K-MOOC) 기획위원, 미래교육 실무 자문단, 국가 평생교육진흥원 이사를 역임했다. 현재 코세라에서 ‘공간 데이터 과학과 응용(Spatial Data Science and Applications)’라는 MOOC를 운영하고 있다. 

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